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新加坡关于发展和监管FinTech的措施

新加坡关于发展和监管FinTech的措施

2017-09-28 11:11:21 | 栏目:投.规划 | 作者:PeiSai Fan

        本文首先简要介绍了新加坡金融管理局(MAS)近期为促进快速发展的FinTech(金融科技)行业而确立的组织支持。MAS基于现行采取的“平衡”方式,促进金融发展并确保金融行业安全稳健,同时以利用新技术提升金融市场效率为目标。本文详细阐述了MAS监管FinTech行业的政策意图,同时重点介绍了MAS提出的“沙盒监管”——一个创新的监管框架,有助于在创造利于金融创新环境的同时,保护金融消费者权益,并确保金融稳定方面取得良好的平衡。本文最后就MAS出台的监管办法和MAS对金融科技监管的未来发展提出了一些看法。

MAS对FinTech的组织支持
        新加坡的金融监管机构——新加坡金融管理局(MAS)是全球范围内最早响应FinTech发展的监管机构之一。由于FinTech有潜力从根本上改变金融业,MAS积极寻求适当的监管方法以支持并监管FinTech的发展。 
        在这方面,MAS成立了一个新的金融科技和创新组织(FTIG),从2015年8月1日起生效。FTIG在MAS的组织结构中被赋予了与金融监督组织相同的层次结构,这也体现了FTIG的重要性。 FTIG将负责监管政策和发展战略制定,使用技术和创新手段来更好地管理风险,提高效率,增强金融行业的竞争力。
        为了就Fintech的国际发展以及新加坡如何利用全球新技术加强金融服务这两个问题寻求专家建议,MAS还成立了国际科技咨询小组(ITAP)。ITAP组成人员包括主要金融机构中的国际首席创新科技人员、FinTech业界领袖、风险投资者以及技术创新思想领袖。该小组可能的贡献之一,即是为MAS在制订制度时提供反馈意见,该制度有助于在维持消费者对金融体系的信任和信心的同时,鼓励使用创新手段和新技术。
        在国家层面,MAS和新加坡总理公署的国家研究基金会(NRF)于2016年5月3日联合成立了FinTech办公室,作为一站式虚拟实体负责所有FinTech事务,并致力于将新加坡推广成为FinTech中心。 FinTech办公室由MAS和SG-Innovate共同领导,由经济发展委员会、信息通信投资私人有限公司、信息通信媒体发展局、国家研究基金会和新加坡标新局的代表组成。
        FinTech办公室的目标是:⑴审查、调整和加强跨政府部门之间的FinTech相关资助计划;⑵明确差距并提出与行业基础设施、人才开发和人力需求以及业务竞争力等有关的战略、政策和计划;⑶通过FinTech活动和计划管理新加坡作为FinTech中心的品牌和市场。根据MAS所言,FinTech办公室将实施全面的政策办法来开发新加坡的FinTech生态系统,并支持MAS建立智能金融中心的愿景。通过FinTech办公室,MAS将超越金融行业,帮助培育更广泛的FinTech生态系统,并更积极地参与FinTech社区的建设。

MAS现行监管制度
        新加坡金融管理局(MAS)的使命是“促进持续、非通货膨胀的经济增长,发展健全与先进的金融服务行业”。要使金融服务行业逐步发展,金融机构的创新和创业精神以及支持创新和创业精神的环境是必不可少的。
        目前,新加坡金融监管的指导原则是“风险导向”“披露为本”“同心协力”“企业支持”,这些原则确实有助于创造有利的环境来支持金融市场的创新和创业精神。
        简而言之,目前以“风险导向”代替“一刀切”的监管方式,可以让金融机构有更大的业务自由度,不会给金融体系和管理良好的金融机构带来重大风险。“披露为本”制度意味着,MAS要求金融机构准确披露有意义并且重要的信息,使得消费者能依赖这些信息去选择并使用这些金融机构提供的金融产品和服务,而不是在金融产品或服务被批准上市前由监管部门评估其适用性,这将鼓励金融机构提供给消费者更多创新的金融产品和服务。“同心协力”旨在加强金融机构董事会和管理层的自我监管和监督,以尽量减少监管部门干预金融机构业务决策的必要性。最后,“企业支持”意味着,MAS采取磋商一致的方式来规范行业,以不妨碍企业和创新或损害个体金融机构、金融服务行业竞争力与活力的方式开展监管工作。

制定FinTech监管措施
        多年来,金融机构一直在对产品和服务进行技术革新。 MAS鼓励并欢迎金融机构在金融生态系统中开发和应用新技术,以增加客户价值,提高效率,更好地管理风险,创造新机遇并改善人们的生活。
        MAS现有的监管制度能系统地确定金融机构每项重要活动的技术风险及其他风险,并能根据全面风险评估框架和技术(CRAFT)对金融机构管理风险的控制因素、监督和治理情况进行评估。首先,这种风险评估方法是为了满足目前需要更加关注的金融机构日益复杂的活动以及产品交付机制带来的相关风险和威胁分析而采用的,这些金融活动、产品和交付机制往往集中或捆绑了多重风险;其次,这种风险评估方法还推动金融服务行业增强了风险管理和防控措施。
        在利用CRAFT评估金融机构的技术风险管理质量时,MAS自2001年3月以来已经发布了一套网上银行技术风险管理指引(如今被称为“技术风险管理指引”,最新修订于2013年3月5日)作为评估的标准。该指引涵盖以下几个方面:董事会和高级管理人员的监督,技术风险管理框架(风险识别、风险评估、风险处理和风险监测与报告),IT外包风险管理,信息系统的获取和发展,IT服务管理、系统可靠性、可用性和可恢复性,运营基础设施安全管理,数据中心的保护和控制,访问控制,在线金融服务,支付卡安全以及IT审计。经过数次修订,现有的指引非常全面,并为金融机构的技术风险管理制定了非常详细的标准。
        近来,快速发展的FinTech初创企业展现出巨大的潜力,可以通过利用新技术开展颠覆性的创新,这些新技术很可能会成为现有企业的强劲竞争对手。然而,这些FinTech初创公司不具备财务实力,也没有符合现行监管要求的提供金融服务所需许可证的业务和管理记录。这就是监管机构所面临的困难问题——监管如何促进这些初创企业的创新,促进金融服务领域的竞争,为金融消费者带来好处?如何确保监管不会扼杀创新?监管机构如何确保监管环境能适用于这种颠覆性的创新?
        在目前这个阶段,我们不确定金融创新在未来的金融形势中会有怎样的表现,也不知道FinTech初创企业——这些颠覆者是否会颠覆现有的金融业务模式并引发宏观审慎的关注。因此,监管机构应在鼓励金融创新和不为提高金融市场效率的诸多行为制造不必要的障碍,同时又确保金融稳定之间实现微妙的平衡,这一点颇为重要。
        MAS意识到,在这个发展阶段,这些颠覆者仍在尝试改善新技术并探索金融服务的哪些领域可以使用新技术,同时这些颠覆者和传统企业还在探索着应将对方视为朋友还是敌人,还是在某些金融服务领域,应该通过合作来增强互利共赢,从而也诞生了“友谊敌人”和“共同竞争”这样的术语。
        在这个过渡阶段,MAS希望这样的探索和实践能够存续,但与此同时,MAS认为最重要的是,它必须以维持金融体系的信任和信心的方式来推行。MAS将采取以下政策措施来规范金融服务领域创新的这一新浪潮。
        首先,MAS将针对不同的技术及其应用采取差别化的方法处理。值得注意的是,与提供全面服务和产品的银行有所不同,目前FinTech初创公司倾向于自己开发技术来改进特定的金融服务或产品,因此他们的行为蕴含的风险或由于他们的技术性质产生的风险与传统金融机构的风险是不同的。 “一刀切”的监管方式显然是不合适的。例如,数字支付和数字货币产生的身份认证问题,P2P借贷平台和众筹对消费者保护和欺诈风险的影响,云计算和大数据面临的网络安全风险等问题。MAS将在评估每种技术的优点并考虑其应用的金融活动以及可能的影响之后,制定监管政策。
        其次,MAS将采用一种基于风险的方法,探索在不受监管的行业开展FinTech创新。MAS清楚地意识到,过早引入监管可能会扼杀创新,并可能阻碍新技术的使用,因此MAS始终确保监管不能领先于创新。相反,MAS采用了实质性和适配性原则,这意味着当新技术带来的风险真正发生的时候,监管就会出现。此外,监管行为必须与所构成的风险成比例。例如,MAS对银行实施监管主要是因为银行吸收了普通民众的存款。证券(债务或股权)众筹平台不允许吸收存款,投资者仅限于被认可或成熟的投资者,所以MAS通常降低对这些平台的监管。然而,当一些众筹平台开始帮助企业从散户投资者手中筹集商业贷款时,MAS将采取措施,要求这些平台获得MAS 的许可,并对最低资本和信息披露提出相关要求。此举的目的是在为初创企业和中小企业提供证券融资的途径与保护投资者利益之间取得平衡。MAS还声明,如果这种融资平台规模变得非常大,并且影响到金融市场的稳定性,那么MAS可能会考虑实施资本充足率、信用评级和资金偿付能力等宏观审慎监管措施来加强个体参与者能力,并采取其他措施来巩固整个市场的弹性。
        最后,与上述FinTech试验类似,MAS于2016年11月16日发布了“FinTech沙盒监管准则”,其中MAS提出了“沙盒监管”,由FinTech初创企业和大型金融公司测试FinTech的方案。MAS敏锐地意识到,FinTech领域正在蓬勃发展,而现有法规引起的摩擦可能会减缓创新过程。此外,根据MAS所言,“在某些情况下,一个特定的FinTech方案是否符合监管要求或是否会构成不可接受的风险并不清楚。这种不确定性可能扼杀有前途的创新,并可能导致错失良机”。

“沙盒监管”
        MAS意识到,失败常常是此类FinTech测试的一个特征,“沙盒监管”的目的是提供适当的保护措施来控制客户和整个市场的失败后果和成本,而不是完全防止失败。
        因此,在测试“实验室环境”后,“沙盒监管”将在提供给客户真实产品和服务的环境(生产环境)中,启动FinTech初创企业或金融机构使用创新的Fintech方案推出的金融服务,但这需在特定的空间和持续时间内进行,这样失败的后果也是可控的。“沙盒”不能消除所有风险,因为失败是创新的固有特征。不过,“沙盒”有助于开辟出一个安全、有益的空间来试验Fintech方案。如果试验失败,它对消费者和金融稳定的影响将是有限的。
        在“沙盒监管”的期限内,MAS将采用基于风险的方法来确定最适当和有效的监管支持形式,以便于在“沙盒”中进行测试。 MAS将根据具体情况制定监管要求,若申请人另有约定,则可放宽具体监管要求。可以放宽要求的例子包括信用评级、财务稳健性、管理经验、追踪记录和MAS指南,如技术风险管理指南和外包指导等。但MAS不会在客户信息保密、合适且适当准则特别是关于“沙盒”运营人员的诚实和诚信、第三方中介机构处理客户资金和资产、反洗钱和打击资助恐怖主义等方面降低标准。
        除了上述监管支持之外,MAS鼓励申请人积极参与FinTech办公室讨论MAS其他可能支持的形式,例如财务支持、跨机构支持、导师指导、监管框架培训、访问应用程序编程接口(API)、业务合作伙伴、人力、联合办公空间、介绍性服务以及为“沙盒”测试提供云环境等,MAS将探索提供这种非监管性支持的最合适的方式。
        MAS规定,申请利用创新的FinTech方案提供金融服务,应按以下评估标准进行评估。
        (1)推出的金融服务应包括新兴技术,或以创新的方式使用现有技术。例如,中级研究应该表明,在新加坡市场上几乎很少或没有类似的产品可供选择。
        (2)推出的金融服务应能解决问题,或给消费者及行业带来好处。例如,这些服务能得到有关消费者或行业的支持。
        (3)申请人在 “沙盒”试验结束后,有意向并有能力在新加坡更广泛地推出测试的金融服务。如果有其他原因不能在新加坡广泛推出测试的金融服务,例如此项金融服务新加坡不可行,则申请人应该以其他方式继续为新加坡做出贡献,例如继续开发在新加坡能推出的金融服务。
        (4)“沙盒”实验的测试场景和预期成果应能明确界定,“沙盒”实施主体应按计划向MAS报告项目进度。
        (5)明确界定适当的边界条件,在充分保护消费者利益并维护行业安全的情况下执行“沙盒”规则。
        (6)应评估并降低推出的金融服务产生的重大风险。例如,申请“沙盒”测试时提供推出金融服务初步测试的证据材料,确定初步测试中发现的风险并提出降低风险的建议。
        (7)如果推出的金融服务必须停止,或者可以在 “沙盒”测试完成后更广泛地推出,则应制定一个适当的退出和过渡战略。
        此外,MAS指出“沙盒”可能不合适以下情况。
        (1)推出的金融服务与在新加坡已经提供的金融服务类似,除非申请人可以证明以下情况:
        ①正在应用不同的技术; 
        ②相同的技术被应用于不同领域。
        (2)申请人没有证明已经进行了尽职调查,包括在实验室环境中测试拟推出的金融服务,还有与拟推出的金融服务相关的法律和监管要求。 
        下面通过流程图来说明MAS的“沙盒监管”如何鼓励创新FinTech方案的测试以改进身份认证,确保客户数据和交易免受网络攻击,具体如下图所示。

        根据MAS所言,“沙盒”计划将仅批准有限的数量,并仅允许在一定时间内进行测试。在此期间,他们可以衡量客户体验并评估产品的风险敞口和缓解措施。
        “沙盒”将由申请人进行部署和运营,MAS通过放宽具体的法律和监管要求的方式,提供适当的监管支持。但是值得注意的是,目前还没有明确“沙盒”实施主体的具体法律形式或结构。
        如果“沙盒”实施主体需要延长测试的时间,则应在到期前至少1个月向MAS申请,并提供支持延长申请的理由。例如,在考虑客户反馈意见或纠正缺陷后,需要额外的时间来对测试中的金融服务进行改善,或者“沙盒”实施主体需要更多时间才能遵守相关的法律和监管要求。MAS将对申请进行审查,并将根据具体情况进行审批。
        沙盒将在以下情况下停止测试。 
        (1)根据最新的测试场景,MAS对未达到与“沙盒”实施主体共同达成的预期目的和结果不满意。
        (2)“沙盒”实施主体在沙盒期限结束时仍无法完全符合相关法律法规要求。如果能提前预测到这样的情况,“沙盒”实施主体应尽早与MAS沟通。
        (3)MAS在测试中发现了一个缺陷,即推出的金融服务对客户或金融体系造成的风险超过其带来的好处,且“沙盒”实施主体也认为该问题在“沙盒”期限内不能解决。 
        (4)若“沙盒”实施主体违反“沙盒”期限的任一条件,MAS将终止测试。 
        (5)“沙盒”实施主体已通知MAS将自行决定退出“沙盒”。
        “沙盒”实施主体应确保在退出或停止“沙盒”之前,必须完全履行其在“沙盒”中为客户提供金融服务时承诺的所有义务。
        另外,在成功完成“沙盒”测试后,申请人可以更广泛地推出金融服务,条件如下。
        (1)MAS和“沙盒”实施主体都认为在“沙盒”中已经实现了预期的测试结果; 
        (2)“沙盒”实施主体完全符合相关的法律法规要求。
        如果“沙盒”实施主体预计在退出“沙盒”时仍不符合法律和监管要求,则应尽早和MAS沟通,并可以向MAS申请延长“沙盒”时限,使其完全符合法律和监管要求。MAS将根据实际情况开展评估,以鼓励FinTech的创新并保护消费者权益,同时维持公平竞争的环境。
        最后,虽然“FinTech沙盒监管指引”阐明了申请程序和审批流程,并能指导申请人如何申请“沙盒”,但同时也坚守原则,以便MAS能够帮助各种公司开展提供金融服务的测试。同时,MAS也不排除在法律允许的范围内,在适当的情况下采取其他监督工具的可能性。

结语
        虽然MAS已经颁布了“FinTech沙盒监管指引”,但是“沙盒监管”的具体实施细节还有待在实践中确定,例如,“沙盒”测试周期、测试的客户样本大小等。考虑到各种各样的FinTech方案可能会出现,且监管机构难以预测可能提出怎样的“沙盒”方案和FinTech方案,因而在实践中进一步确认具体实施细节是完全可以理解的。
        另外,在作者看来,值得关注的是,在成功完成“沙盒”后,申请测试的公司是否能够完全遵守有关的法律和监管要求,以便在更广泛的范围内推行FinTech方案?因为从本质上说,FinTech的许多初创公司在技术创新方面都很强大,但由于缺乏财务实力、资源和追踪记录,他们不可能像在“沙盒”中那样满足监管机构提出的审慎性要求。因此,一个可能的结果是,MAS可能会围绕FinTech方案的类型设计监管要求,类似于目前MAS采用的适用于资本市场活动的“基于活动”的监管方法;也有可能我们可以看到更多FinTech初创公司与主要金融机构之间的合作,从而使FinTech方案能够在主要金融机构的保护下,在遵守有关法律和监管要求的同时得到更广泛的运用。
        无论如何,有一点应当明确,迄今为止,根据MAS对Fintech的应对方案来看,MAS认识到金融技术发展迅速,且有可能是具有颠覆性的,但也可能最终能够提高金融市场的效率。因此,MAS意识到,需要采用一种具有回应性和前瞻性的监管方法,以进一步提高FinTech创新并蓬勃发展的能力,同时也需要监管机构在制定“智能监管”政策方面具有创新性。例如,一方面,已经提出的“沙盒监管”允许开展快速创新FinTech方案测试,并在方案被证明是成功的前提下,进一步提前创新FinTech方案的“上市时间”;另一方面,还能在方案失败的情况下最大限度地降低失败成本。这与使新加坡成为“智能金融中心”的愿景相一致,其中的关键驱动因素是提供一个有利于创新和安全使用技术的监管环境。

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